提到四川乐山你首先会想到什么？乐山大佛、峨眉山、还是东风堰？这里丰富的旅游资源恐怕让你没有想到，剥掉外壳，乐山可是座名副其实的老工业城市。主要工业产业有盐磷化工、冶金建材等，其中陶瓷产量占全省产量的近八成。2021年10月26日，中央生态环境保护督察组曝光了四川的第五起典型案例，直指乐山产业转型升级推进缓慢，陶瓷等行业一些项目盲目发展问题突出。
地方之困：发展上，对陶瓷等传统高耗能产业有依赖
督察指出，“十三五”期间，乐山高耗能产业总体呈增长趋势，2020年全社会能耗总量1600.3万吨标准煤，万元gdp能耗为0.876吨标准煤，高于全国、全省平均水平，产业结构偏重、能耗强度偏高。
客观来看，乐山工业结构偏重有其历史沿革。据介绍，早在明清时期，乐山已有采煤、煮盐、造纸等工业雏形。抗战时期，东部企业陆续内迁，乐山境内工业企业已涉及化工、电力、水泥、机械等行业。到1949年，乐山有造纸企业1500余家、煤矿17家等，为全国抗战提供了大量物资，也奠定了乐山工业的基础。
“三线建设”时期，又有众多企业、厂矿内迁这里，乐山形成以电力、工业原料和国防科研为主的工业集聚区，建立了以小煤窑、小铁厂、小水泥厂、小电厂、小机械厂“五小”为主的国营工业体系，形成了以重工业为主导的产业结构。
改革开放后，到1997年行政区划调整前，乐山共有独立核算工业企业2601户，全部工业增加值占全省比重达8.42%，其中钢铁、水泥、有色金属、陶瓷等高耗能产业增加值占比接近70%，成为全省6个重点工业地区之一。
然而，乐山产业结构偏重虽然形成于经济社会发展过程中，但根子还在发展理念上。2015年党的十八届五中全会创造性地提出绿色发展理念，并把它作为指导我国未来经济与社会发展的五大理念之一。今年是“十四五”开局之年，“十四五”时期推动高质量发展，必须立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。
据了解，“十三五”时期，乐山打出减停关转、淘汰落后、置换产能等“组合拳”，推动传统产业向光电信息、绿色化工、民用核技术等先进制造业转型。但督察发现，乐山市传统产业转型升级工作推进不力，特别是夹江县陶瓷等行业盲目发展，未批先建问题突出。
夹江以“西部瓷都”著称，与广东佛山、山东博山、福建晋江并称“两山两江”，是国内四大建筑陶瓷产区之一。2019年以来，四川珠峰瓷业有限公司等10家陶瓷企业先后未批先建15条大板、岩板生产线，总产能达7350万平方米。大板、岩板单位产品能耗准入值为7.0千克标准煤/平方米，远高于陶瓷砖的4.5千克标准煤/平方米，上述未批先建项目年设计综合能耗34.7万吨标准煤，导致夹江县陶瓷行业单位产品能耗强度大幅上升，2021年上半年夹江县规模以上陶瓷企业能源消耗量同比增长22.4%。
管理之缺：与环评相比，节能审查普遍形同虚设
《节约能源法》规定，县级以上人民政府管理节能工作的部门和有关部门应当在各自的职责范围内，加强对节能法律、法规和节能标准执行情况的监督检查，依法查处违法用能行为。
国家有关部门节能审查办法要求，未按规定进行节能审查或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设。
近年来，我国能源消费增长很快，能耗高、利用效率低的问题比较突出，经济发展与能源资源及环境的矛盾日趋尖锐。而节能审查是加强能源消费总量管理、提高能源利用效率的重要手段。
一个值得注意的现象是，据督察人员介绍，他们在乐山督察期间发现，“两高”项目开工建设前，没做环评的基本没有，但未取得项目节能审查意见的却相当普遍。与此同时，这些“两高”项目上马前，也未积极采取等量、减量替代等能耗控制措施。中央生态环保督察通报的永祥股份有限公司离子膜烧碱、聚氯乙烯项目，就是其中的一个典型。
图为峨眉山久乐纳米新材料有限公司20万吨/年钙制品升级改造项目。督察组供图
督察还发现，2019年9月，乐山峨眉山市有关部门没有认真核对，越权对四川峨眉山久乐纳米新材料有限公司20万吨/年钙制品升级改造项目节能报告出具审查意见，导致项目违规上马。
四川省对无节能审查手续的“两高”项目清理要求是比较明确的，有关部门2021年7月印发的《清理固定资产投资项目节能审查工作方案》要求，要严格按规定整改此类项目。但乐山市没有落实上述要求，放任违规“两高”项目继续建设或生产。
2021年9月，督察组在乐山市五通桥区现场督察发现，四川和邦股份有限公司20万吨/年联碱项目未经节能审查，截至督察进驻时仍在生产；永祥新能源有限公司15gw高效型单晶拉棒、切方项目未经节能审查，于2021年1月开工建设，截至督察进驻时仍未严格按规定进行整改。
为什么会有这么多开工项目没有节能审查手续？记者在采访中了解到，目前由于新建项目和技改项目的节能审查分属不同的行政主管部门，导致此类未批先建项目不仅多，而且底数不清。另外，地方对节能审查工作也不够重视，没有把其作为项目上马的前置条件，很多项目都是开工了才想起来还有节能审查。
发展之惑：高质量发展的路径在哪？
乐山古称嘉州，素有“天下山水之观在蜀，蜀之胜曰嘉州”的美誉。近年来，作为成渝地区双城经济圈的重要成员，乐山加快建设区域中心城市、“中国绿色硅谷”和世界重要旅游目的地。
“十四五”时期，四川给乐山下达的能源消费增量控制目标为381万吨标准煤。督察发现，乐山已计划实施的32个重点用能工业项目共计新增能耗已经达到892.2万吨标准煤，超过设定目标1.34倍，其中已开工和建成的20个项目新增能耗就达到670.9万吨标准煤。
这也意味着，即便“十四五”期间乐山不再上新项目，其能耗指标也已用尽。发展怎么办？
特别是案例点名的五通桥区，其在“十三五”期间就是乐山市唯一一个未完成能源消费增量目标的区县（整个乐山市是完成的）。而另一边，还有用不完的。根据地方提供的数据，乐山市给峨边县“十三五”下达的能源消费增量目标是8万吨标准煤，但其实际增量是-15.2万吨标准煤。另据了解，这种现象也不是乐山独有。因此，也一直有专家在建议，国家的能耗总量是固定的，但是各省可以探索不单纯以区域来划分能耗指标，而是在总体可控的情况下能源消费指标跟着项目走，这样最终结果是不仅完成了目标，又保障了经济社会发展可持续。
事实的确如此。一位督察人员告诉记者，他们也是在督察期间了解到，一些国家发展急需的产业在乐山布局的确更有优势，乐山承载了四川甚至西南的一些产业集聚。
而有优势并不代表就可以盲目发展。这位督察人员说，国家法律法规明确规定了项目上马前需要进行节能审查，从督察角度，如果没有，再好的项目上了，就是不合法不合规。另外，项目没有节能审查手续，能不能有效发展也是个问题。如果今后政策从紧了，企业预期的投资回报以及地方预期的就业、税收等，可能就会打了水漂，这对一个地方发展带来的影响将是难以承受的。
归根结底，高质量发展首先还是要先发展，没有发展何谈高质量。只是经济发展从量变到质变，地方还需要转变。既然下决心走绿色发展之路，那就要统筹思考优势在哪、困境在哪、发展路径又在哪，早日实现腾笼换鸟，不要这也舍不得，那个也想要。
当然，产业转型升级和推进高质量发展，绝不是一句口号就行，确实有阵痛。从这个意义上说，当前乐山面临的发展之惑、转型之痛，也绝不仅仅是乐山一域之痛。只是希望这种“痛”能够更多地警醒地方改变依赖高耗能行业带动经济增长的传统发展思路，走出发展舒适区，依法依规、合理有序推动产业发展，提升地方经济质量，这样才能做到经济社会发展和生态环境保护共赢。